U podstaw tej książki legło założenie, że w specyficznym środowisku, jakim jest sektor publiczny, pewne cechy tego, co nazywamy prawem cywilnym, objawiają się na zasadzie kontrastu ze szczególna mocą. Analiza stosowania prawa cywilnego w sektorze publicznym przypomina trochę intelektualną wyprawę do źródeł Amazonki. Jeżeli ktoś poszukuje nowego, świeższego spojrzenia na cywilnoprawne instytucje i cywilnoprawną metodę regulacji, to właśnie obserwacja stosowania instytucji cywilnoprawnej proweniencji w sektorze publicznym prowokuje wręcz do dokonania szczegółowej analizy, którą można określić jako swoistą anatomię prawa cywilnego. Chodzi tutaj o szczegółową obserwację poszczególnych instytucji prawa cywilnego i odnajdywanie ich natury, elementów pierwszych, z których one się składają, a także odnajdywanie podstaw aksjologicznych i prakseologicznych, które przyczyniły się do ich wykształcenia.
Analiza przeprowadzona w monografii wskazuje na wielorakie zależności między prawem cywilnym i prawem konstytucyjnym. Autorzy mają nadzieję, że monografia ta przyczyni się do doprecyzowania relacji między tymi dwoma wielkimi działami systemu prawnego. Stawiają pytanie, czy świetle przepisów obowiązującej Konstytucji istnieją bariery stosowania prawa prywatnego w sektorze publicznym. Na tak sformułowane pytanie odpowiadają twierdząco. Ich zdaniem, ze względu na specyfikę państwa i innych podmiotów publicznych, niektóre instytucje prawa cywilnego tracą rację bytu w sektorze publicznym, a natura innych ulega mniej lub dalej idącym modyfikacjom. Zjawisko to można zaobserwować między innymi w odniesieniu do takich instytucji, jak: kształt i wykonywanie praw podmiotowych przez podmioty publiczne, ich odpowiedzialność deliktowa, ich zdolność do czynności prawnych, swoboda umów czy bezpodstawne wzbogacenie. Ustawodawca oraz organy władzy publicznej stosujące prawo, w szczególności sądy, powinny uwzględniać to zjawisko. W przeciwnym razie może dojść do nieporozumień, skutkujących naruszeniem standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym konstytucyjnych praw i wolności obywateli. W posumowaniu rozważań autorzy rozważają potrzebę rozwinięcia subgałęzi prawa cywilnego, to jest prawa cywilnego sektora publicznego.
O autorach XV
Wykaz ważniejszych skrótów XVII
WPROWADZENIE Rafał Szczepaniak, Marcin Krzymuski 1
CZĘŚĆ I GŁÓWNE METODOLOGICZNE I TEORETYCZNE PROBLEMY STOSOWANIA PRAWA PRYWATNEGO W SEKTORZE PUBLICZNYM Rafał Szczepaniak 19
Rozdział 1. Lingwistyczne uwarunkowania badań nad stosowaniem prawa prywatnego w sektorze publicznym 21
I. Wprowadzenie 21
II. Klasyfikacja języków w obrębie omawianej dziedziny 24
III. Problemy natury komparatystycznej 25
IV. Brak precyzji pojęciowej w badaniach nad stosowaniem prawa prywatnego (cywilnego) w sektorze publicznym 28
1. Problem z pojęciami, w których występuje przymiotnik „publiczny” 28
2. Problem wewnętrznej stratyfikacji odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych 31
3. Określenie „publicznoprawny” 35
V. Próba uporządkowania pojęć 35
1. Założenia wstępne 35
2. „Sektor publiczny”, „podmiot publiczny”, „administracja publiczna” 36
3. Metoda brzytwy Ockhama 40
1) „Podmiot prawa publicznego” („osoba prawna prawa publicznego”) 40
2) Pojęcie fiskusa (w polskim języku prawa cywilnego: Skarbu Państwa) jako państwa działającego w obszarze prawa prywatnego 44
3) Podział na prawo publiczne i prywatne 48
4) Niedychotomiczny charakter podziału na prawo publiczne i prywatne 54
5) Zerwanie z podziałem na actes d’autorité (governmental acts, imperium) i actes de gestion (corporate acts, dominium) 56
VI. Ingerencja w reguły znaczeniowe języka aktów prawnych i języka prawniczego a ryzyko manipulacji 57
VII. Podsumowanie 59
Rozdział 2. Podział na prawo publiczne i prawo prywatne w kontekście aksjologii konstytucyjnej 61
I. Wprowadzenie 61
II. Ideologiczny i konstytucyjny wymiar podziału 61
III. Inne przyczyny kultywowania tego podziału 68
IV. Autonomia poszczególnych gałęzi prawa 70
V. Czynniki osłabiające podział na prawo publiczne i prywatne 72
1. Podważanie metodologicznej poprawności tego podziału 72
2. Krytyka ujęcia ideologicznego (politologicznego) 74
VI. Prawo UE 76
VII. Polska wersja podziału na prawo publiczne i prywatne 84
1. Uwagi wprowadzające 84
2. Zasada jedności prawa cywilnego w warunkach polskich 86
3. Trudne wychodzenie z poprzedniego systemu prawnego 91
VIII. Kryteria rozgraniczenia prawa prywatnego i publicznego lub kryteria uzasadniające odstępstwa od prawa powszechnego (prawa cywilnego) 97
1. Uwagi wprowadzające 97
2. Kryterium podmiotowe a kryterium interesu 100
3. Kryterium podmiotowe a kryterium podporządkowania 100
4. Posługiwanie się przez podmioty publiczne jednostkami prywatnymi dla wykonywania zadań publicznych 103
IX. Wnioski 106
Rozdział 3. Prawo prywatne a konstytucja 108
I. Istota konstytucjonalizacji prawa prywatnego 108
II. Ewolucja procesu konstytucjonalizacji na przykładzie Niemiec i Polski 110
1. Niemcy 110
2. Polska 115
III. Środki oddziaływania konstytucji na prawo prywatne 119
1. Wprowadzenie 119
2. Interpretacja prawa 120
3. Wnioskowania inferencyjne 126
4. Klauzule generalne 127
IV. Miejsce zasad prawa cywilnego w hierarchicznym systemie prawnym 130
V. Konkurencja zasad konstytucyjnych 134
CZĘŚĆ II PROBLEMATYKA CYWILNOPRAWNYCH FORM DZIAŁANIA ADMINISTRACJI Z PUNKTU WIDZENIA PRZEDSTAWICIELA NAUKI PRAWA PUBLICZNEGO Katarzyna Kokocińska 137
Rozdział 1. Sens i znaczenie rozgraniczenia prawa publicznego i prawa prywatnego w świetle nauk publicznoprawnych 139
I. Relacje pomiędzy prawem publicznym a prawem prywatnym 139
II. Separowanie reżimów na poziomie instytucji prawa 146
Rozdział 2. O przenikaniu i wzajemnym oddziaływaniu prawa 149
I. Pomocnicze stosowanie przepisów prawnoprywatnych 149
II. Problemy pogranicza prawa 152
Rozdział 3. Prawo prywatne w działaniach administracji 157
I. Koncepcja dwustopniowego kształtowania stosunków prawnych jako konsekwencja stosowania różnych pod względem charakteru prawnego form działania 157
II. Administracyjne prawo prywatne (Verwaltungsprivatrecht) 161
Rozdział 4. Problematyka form typu konsensualnego w działalności administracji publicznej 165
I. Determinanty zmian w obrębie katalogu prawnych form działania administracji publicznej 165
II. Organizatorska swoboda w świadczeniu usług publicznych 171
III. Dwustronne formy działania we współczesnej administracji publicznej 178
IV. Dwustronne formy działania w systematyce prawnych form działania administracji publicznej, ze szczególnym uwzględnieniem umowy 183
V. Umowa cywilnoprawna zawierana przez administrację 187
VI. Umowa administracyjna 188
VII. Nietypowe czynności konsensualne a typologie dwustronnych form działania (kontrakt w stosunkach pomiędzy podmiotami władzy wykonawczej) 191
CZĘŚĆ III WYBRANE PRZYKŁADY STOSOWANIA INSTYTUCJI CYWILNOPRAWNYCH W SEKTORZE PUBLICZNYM Rafał Szczepaniak, Marcin Krzymuski 197
Rozdział 1. Swoboda umów w sektorze publicznym ze szczególnym uwzględnieniem doświadczeń polskich i niemieckich 199
I. Wprowadzenie 199
II. Problemy terminologiczne i klasyfikacyjne 202
III. Konstytucyjne zasady i wartości a swoboda umów podmiotów publicznych 206
1. New Public Management 206
2. Teoria fiskusa 207
3. Prawa podstawowe jako granice swobody kontraktowania. Kwestia podmiotowości konstytucyjnej podmiotów publicznych 210
4. Zasada państwa demokratycznego 214
5. Zasada państwa prawa 215
1) Wymóg podstawy prawnej – zasada zastrzeżenia ustawowego w prawie niemieckim 215
a) Umowy publicznoprawne 215
b) Umowy cywilnoprawne 222
2) Wymóg podstawy prawnej w prawie polskim 225
3) Artykuł 3531 polskiego k.c. jako podstawa prawna zawierania umów przez podmioty sektora publicznego 231
IV. Jeszcze o kontrowersjach wokół rozumienia pojęcia „swoboda umów” 232
V. Swoboda umów w działalności samorządu terytorialnego 238
VI. Swoboda umów a specjalna zdolność prawna podmiotów publicznych oraz zakres i natura przysługujących im praw podmiotowych 242
VII. Skutki prawne przekroczenia granic swobody umów w sektorze publicznym 247
VIII. Wnioski 250
Rozdział 2. Stosowanie przepisów prawa cywilnego do odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych a zasady konstytucyjne 258
I. Reżim odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych a klasyczna cywilistyka 258
II. Wymykanie się reżimu odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych z ram klasycznej cywilistyki 264
III. Stratyfikacja odpowiedzialności władz publicznych w Polsce jako przejaw wymykania się reżimu odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych z ram klasycznej cywilistyki 266
IV. Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej za akty legalne w Polsce 272
V. Cywilnoprawna odpowiedzialność odszkodowawcza a specyfika państwa na przykładzie prawa polskiego 275
VI. Nieprzystawalność art. 429 polskiego k.c. do specyfiki sektora publicznego 278
VII. Wnioski odnoszące się do prawa polskiego 280
VIII. Stosowanie przepisów prawa cywilnego do odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej (uwagi na tle prawa niemieckiego) 282
1. System odpowiedzialności władzy publicznej w prawie niemieckim 282
2. Zasada federalizmu a kompetencje ustawodawcze – epizod ustawodawczy w latach 80. XX wieku 283
3. Stratyfikacja instrumentów prawnych odpowiedzialności państwa 285
4. Charakter odpowiedzialności państwa 287
5. Amtshaftung 288
6. Odpowiedzialność państwa jako uczestnika obrotu cywilnoprawnego 293
7. Odpowiedzialność państwa za bezprawie legislacyjne 294
8. Kwestia odpowiedzialności kontraktowej 296
9. Odpowiedzialność państwa za działania legalne 298
10. Wnioski odnoszące się do prawa niemieckiego 299
IX. Refleksje na temat badań prawnoporównawczych w obrębie odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych oraz na temat procesu konwergencji reżimów odszkodowawczych władz publicznych w Europie 300
X. Konwergencja jako efekt członkostwa w UE 302
XI. Generalne wnioski płynące z prezentacji polskiego i niemieckiego reżimu odpowiedzialności deliktowej władz publicznych 306
Rozdział 3. Cywilistyczne prawa podmiotowe w sektorze publicznym – zagadnienia wybrane 313
I. Wprowadzenie: dorobek cywilistyki w zakresie kształtowania pojęcia prawa podmiotowego 313
II. Prawo polskie 314
1. Uwagi wprowadzające 314
2. Cechy mienia przynależnego do podmiotów publicznych 315
3. Charakter mienia publicznego w świetle Konstytucji 319
4. Drogi wewnętrzne i drogi publiczne 323
5. Konstytucyjne konflikty związane z mieniem publicznym 324
6. Zakres uprawnień wynikających z majątkowych praw podmiotowych przynależnych podmiotom publicznym a zakres ich zdolności prawnej 326
7. Przypadek otwartych funduszy emerytalnych 328
8. Kwestia konstytucyjnych praw podstawowych podmiotów publicznych 331
III. Prawo niemieckie 332
1. Wstęp 332
2. Pojęcie mienia i mienia publicznego 333
3. Pojęcie rzeczy publicznych (öffentliche Sache) 333
4. Publiczne prawo rzeczowe na rzeczach ruchomych? 335
5. Własność publiczna 336
6. Cywilistyczna własność podmiotów publicznych i jej ograniczenia 341
IV. Wnioski płynące z prezentacji prawa polskiego i niemieckiego 343
Rozdział 4. Instytucja bezpodstawnego wzbogacenia w sektorze publicznym. Wybrane zagadnienia 345
I. Wstęp 345
II. Prawo polskie 346
1. Kwalifikacja prawna stosunku podstawowego a bezpodstawne wzbogacenie 346
2. Autonomia prawa podatkowego a bezpodstawne wzbogacenie 348
1) Uwagi ogólne 348
2) Prezentacja stanowiska najwyższych sądów w Polsce 349
3. Bezpodstawne wzbogacenie w prawie ubezpieczeń społecznych 354
4. Zakończenie 355
III. Niemieckie prawo 357
1. Uwagi wstępne 357
2. Roszczenia restytucyjne na podstawie przepisów szczególnych 358
1) Wprowadzenie 358
2) Roszczenia restytucyjne w niemieckim prawie podatkowym (§ 37 ust. 2 AO) 359
3) Roszczenie restytucyjne w przypadku cofnięcia decyzji administracyjnej (§ 49a ust. 1 VwVfG) 360
4) Roszczenie z tytułu nienależnie wypłaconych świadczeń społecznych (§ 50 ust. 1 i 2 SGB X) 361
3. Ogólne publicznoprawne roszczenie restytucyjne 362
1) Informacje ogólne 362
2) Przesłanki ogólnego roszczenia restytucyjnego 363
a) Informacje ogólne 363
b) Przysporzenie majątkowe (Vermögensverschiebung) 363
c) Stosunek publicznoprawny pomiędzy stronami (öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung) 364
d) Brak podstawy prawnej dokonanych przysporzeń majątkowych 366
e) Zakres roszczenia 366
f) Wydanie wzbogacenia 367
g) Wyzbycie się wzbogacenia 367
h) Kompensacja wzajemnych roszczeń restytucyjnych 368
IV. Wnioski generalne odnoszące się do prawa polskiego i niemieckiego 369
Rozdział 5. Stosowanie w sektorze publicznym przepisów kodeksu cywilnego odnoszących się do oświadczeń woli 370
I. Prawo polskie 370
1. Wprowadzenie 370
2. Pojęcie oświadczeń woli i czynności prawnej w prawie administracyjnym 372
3. Argumenty przeciwko stosowaniu kodeksu cywilnego do oświadczeń woli w sektorze publicznym 374
4. Argumenty za stosowaniem kodeksu cywilnego do oświadczeń woli w sektorze publicznym 375
1) Kryterium podobieństwa 375
2) Przyczyny pragmatyczne 381
3) Prawo cywilne jako prawo techniczne 382
5. Zagadnienia szczegółowe 384
1) Pełnomocnictwo administracyjne 384
2) Kwestia cofnięcia (odwołania) oświadczeń woli składanych przez strony w postępowaniu administracyjnym 387
3) Wykładnia oświadczeń woli stron w postępowaniu administracyjnym 393
4) Doręczenia 398
5) Wady oświadczeń woli składanych przez strony w postępowaniu administracyjnym 400
II. Niemieckie prawo 405
1. Pojęcie oświadczenia woli i czynności prawnych w niemieckim prawie publicznym 405
2. Argumenty przemawiające za stosowaniem przepisów cywilnoprawnych do publicznoprawnych oświadczeń woli 407
1) Uwagi ogólne 407
2) Zagadnienia szczegółowe 407
a) Wykładnia oświadczeń woli w prawie cywilnym 407
b) Stosowanie przepisów §§ 133, 157 BGB do wykładni oświadczeń administracyjnoprawnych 410
c) Uchylenie się od skutków oświadczenia woli (Anfechtung) 414
d) Potrącenie w prawie administracyjnym 416
e) Zawarcie umowy publicznoprawnej 417
f) § 59 VwVfG w kontekście § 134 BGB, czyli kwestia nieważności umowy prawa publicznego 417
g) Przedstawicielstwo 419
h) Dojście oświadczeń woli 419
III. Wnioski dotyczące prawa polskiego i niemieckiego 420
Rozdział 6. Potrącenie w sektorze publicznym 424
I. Uwagi ogólne 424
II. Polska 425
1. Wstęp 425
2. Analiza wybranych przypadków potrącenia w sektorze publicznym 425
1) Potrącenie zobowiązań podatkowych 425
2) Potrącenie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym 428
3) Potrącenie z ustawy o pomocy społecznej 428
4) Potrącenie na podstawie ustawy z 9.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 429
5) Potrącenie na podstawie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym 431
3. Różnice między potrąceniem z kodeksu cywilnego a potrąceniem w sektorze publicznym 432
4. Możliwość stosowania przepisów polskiego Kodeksu cywilnego o potrąceniu w sektorze publicznym. Wnioski 434
III. Niemcy 437
1. Uwagi wstępne 437
2. Potrącenie publicznoprawne sensu stricto 439
1) Uwagi wstępne 439
2) Potrącenie w prawie podatkowym (§ 226 AO) 440
3) Potrącenie w sprawach socjalnych (§ 51 SGB I) 442
4) Inne przepisy 444
3. Potrącenie na zasadach ogólnych 444
1) Uwagi ogólne 444
2) Podstawa prawna potrącenia 445
3) Dopuszczalność potrącenia 445
4) Wierzytelności wzajemne i jednorodzajowe 446
5) Wymagalność i wykonalność wierzytelności 447
6) Oświadczenie o potrąceniu 449
7) Skutki potrącenia 450
IV. Wnioski o charakterze ogólnym odnoszące się do prawa polskiego i niemieckiego 450
Rozdział 7. Naliczanie odsetek za opóźnienie w sektorze publicznym. Wybrane zagadnienia 452
I. Prawo polskie 452
1. Wprowadzenie 452
2. Naliczanie odsetek w przypadku opóźnienia w zapłacie zasądzonych kosztów procesu 452
1) Uwagi wstępne 452
2) Argumenty przemawiające za i przeciwko naliczaniu odsetek od niezapłaconych w terminie kosztów procesu 454
3. Naliczanie odsetek za opóźnienie jako naczelna zasada całego systemu prawnego 456
4. Odsetki w prawie podatkowym i prawie finansów publicznych 457
5. Wnioski 458
II. Prawo niemieckie 462
1. Zasady dotyczące oprocentowania zobowiązań pieniężnych wynikających z tytułów publicznoprawnych 462
1) Uwagi wprowadzające 462
2) Podstawy prawne żądania odsetek od zobowiązań publicznoprawnych 463
a) § 49a ust. 3 zd. 1 VwVfG 463
b) Inne przepisy 465
2. Stosowanie przepisów cywilnoprawnych 466
1) Uwagi wprowadzające 466
2) Odsetki za zwłokę (§ 286 BGB w zw. z § 288 BGB) 466
3) Odsetki procesowe (§ 291 BGB) 469
4) § 818 ust. 1 BGB 470
5) § 849 BGB 471
6) § 839 BGB w zw. z art. 34 GG 472
3. Przedawnienie roszczeń o zapłatę odsetek 472
4. Droga sądowa 472
III. Wnioski generalne wynikające z analizy prawa niemieckiego i polskieg 473
Rozdział 8. Kwestia stosowania skargi pauliańskiej w odniesieniu do zobowiązań podatkowych 475
I. Wprowadzenie 475
II. Prawo polskie 475
1. Ewolucja poglądów 475
2. Kwestia autonomii prawa podatkowego oraz podziału systemu prawa na prawo publiczne i prawo prywatne 478
3. Nawiązanie do rozwiązań francuskich 479
4. Problem zakazu stosowania w drodze analogii przepisów prawa cywilnego na niekorzyść obywateli 480
5. Kwestia metody stosowania przepisów prawa cywilnego: wprost albo w drodze analogii 481
6. Inne argumenty przeciwko stosowaniu actio Pauliana do zobowiązań podatkowych i polemika z nimi 484
III. Skarga pauliańska w niemieckim prawie podatkowym 486
1. Źródła prawa 486
2. Podstawy prawne stosowania AnfG w egzekucji zobowiązań podatkowych 488
3. Sytuacja przed wprowadzeniem § 191 ust. 1 zd. 2 AO 489
4. Wątpliwości konstytucyjnoprawne 493
1) Uwagi wprowadzające 493
2) Naruszenie art. 101 ust. 1 zd. 2 GG 493
3) Naruszenie zasady równości 495
4) Naruszenie art. 20 ust. 3 GG 496
5. Nowelizacja § 191 ust. 1 AO i jej skutki 496
6. Zasady wydawania decyzji nakazującej osobie trzeciej znoszenie egzekucji (Duldungsbescheid). Przesłanki wydania decyzji administracyjnej 497
7. Skutki bezpośrednie 498
8. Skutki systemowe 499
9. Warunki zgłoszenia zarzutu (§ 9 AnfG) 500
10. Dopuszczalność wniesienia przez organy skarbowe powództwa na podstawie §§ 11 i 13 AnfG 500
IV. Wnioski. Uwagi końcowe dotyczące prawa polskiego i niemieckiego 501
Rozdział 9. Metodologia stosowania prawa prywatnego w sektorze publicznym (podsumowanie Części III) 503
I. Wprowadzenie. Nawiązanie do rozwiązań francuskich 503
II. Niemiecka metodologia stosowania prawa prywatnego w sektorze publicznym (z nawiązaniem do nauki polskiej) 510
1. Analogia i rozumowania przez pryzmat naczelnych zasad prawa 510
2. Koncepcja Verwaltungsprivatrecht oraz teoria dwóch stopni 523
III. Metodologia stosowania prawa prywatnego w sektorze publicznym na tle oncepcji źródeł prawa 526
IV. Kwestia cywilnoprawnego rodowodu naczelnych zasad systemu prawnego 536
V. Stosowanie wprost przepisów prawa cywilnego w sektorze publicznym 548
1. Wstęp 548
2. Stosunek cywilnoprawny 549
1) Uwagi ogólne 549
2) Stosunek cywilnoprawny w polskiej nauce prawa 549
3) Stosunek cywilnoprawny w niemieckiej nauce prawa 556
VI. Zakończenie 558
CZĘŚĆ IV OBECNY STAN CYWILISTYCZNEJ METODOLOGII Z PERSPEKTYWY ANALIZ STOSOWANIA PRAWA PRYWATNEGO W SEKTORZE PUBLICZNYM Rafał Szczepaniak 563
Rozdział 1. Efektywność cywilistycznej metodologii a specyfika sektora publicznego 565
Rozdział 2. Od teorii fiskusa do horyzontalnego efektu praw podstawowych 573
Rozdział 3. Między technicznym a aksjologicznym wymiarem prawa cywilnego 579
I. Uwagi wstępne 579
II. Komponent techniczny i aksjologiczny w instytucjach cywilnoprawnych 580
III. Prawo cywilne a reguły prakseologii 587
IV. Prawo cywilne jako prawo pierwotne 587
V. Zdolność recepcyjna prawa cywilnego 588
VI. Balansowanie między wartościami 590
VII. Techniczny charakter instytucji prawa cywilnego a metoda ich stosowania w sektorze publicznym 592
Rozdział 4. Cywilistyczna aksjologia a konstytucja (wnioski) 594
Rozdział 5. Sens wyodrębnienia prawa cywilnego sektora publicznego jako jednego z działów prawa cywilnego (prywatnego) 600
NAJWAŻNIEJSZE WNIOSKI Rafał Szczepaniak 611
Bibliografia 639
